Senador Monreal, “Un Nuevo Paradigma en las Finanzas Públicas de México”

Por José Luna

CxuNews / Muchas gracias. Quisiera primero, agradecerles tanto a Alejandro Hernández Bringas, presidente del Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, del IMEF, por la organización de esta conferencia sobre uno de los temas primordiales para cualquier Gobierno en el mundo: las finanzas públicas. Las finanzas públicas son una de las cinco materias de deliberación política por excelencia: el origen, la administración y destino de los ingresos y egresos de un Estado, son fundamentales para satisfacer las necesidades actuales de una sociedad compleja y para garantizar su futuro.

Por ello, el título de esta ponencia es “Un nuevo paradigma de las finanzas públicas”, porque si bien resulta fundamental resaltar que esta Administración ha respetado los principios fundamentales de las finanzas públicas; el objetivo central de volverlas más eficientes, es otro: atender las necesidades de las personas que por años fueron marginadas por un modelo llamado neoliberal, una necesidad imperante en las que difícilmente podríamos estar en desacuerdo.

Reducir la desigualdad a través de un manejo honesto y adecuado de las finanzas, donde la transparencia sea un eje vector, no beneficiará solamente a un sector de la sociedad; sino que promoverá un mejor dinamismo en la economía donde la productividad de las empresas genere efectos virtuosos que permitan mejorar las condiciones de vida de las personas en general. Por eso, en esta época de transformaciones políticas y sociales, así como económicas, no podían desestimarse las finanzas públicas. Por esa razón, quiero enfocar mi participación en tres aspectos fundamentales:

Voy a tratar de hacerme auxiliar por algunas gráficas, que iré señalando y que estaré poniendo en la pantalla, para una ilustración más adecuada. Estos tres aspectos fundamentales son la manera, primero la manera en que el Estado se hace de recursos necesarios para el cumplimiento de sus responsabilidades: los ingresos. La segunda es la forma en que se gastan tales recursos para alcanzar sus objetivos: los egresos. Y la tercera, los aspectos más importantes desarrollados durante esta primera mitad del Sexenio, y en particular los alcances logrados por la Legislatura que está por concluir. Muchos de ustedes, casi todos, diría todos, son expertos en esta materia. Y, los que están conectados digitalmente quizá sepan con mayor profundidad sobre la materia que estamos tocando.

Nosotros en los próximos días, el viernes, para mayor precisión, tendremos una reunión muy amplia con el Secretario de Hacienda, sobre algunos puntos que vamos a plantear antes de que nos envíen los criterios económicos y financieros del próximo año, junto con la Miscelánea Fiscal y el Presupuesto de Egresos; así es que esto que ahora tenemos nos sirve para retroalimentarnos a manera de tiros de calentamiento. El nuevo paradigma de las finanzas públicas en México, que inició, vamos a analizarlo a partir del ’18, que ese es el propósito de esta conferencia, al menos la que estoy intentando describir con la mayor objetividad y la mayor transparencia posible. Este nuevo paradigma de las finanzas públicas en México, analizada a partir del ’18, no intentamos inventar el hilo negro ni tampoco que el mundo inicie a partir del 2018; pero para efecto de este análisis, ahí me estoy enfocando.

Se sustenta en la aplicación fundamental de una política de austeridad republicana como política de Estado. Tiene como objetivo reorganizar el gasto público, aplicando recortes desde arriba de la estructura burocrática en todos los órdenes y niveles de gobierno. Sobre todo, eliminar excesos, lujos y privilegios que se habían venido arraigando y se habían venido enquistando en los órganos de Gobierno. No recortar recursos en rubros fundamentales para la sociedad, lo que es la salud, la propia seguridad, la educación y algunos temas de infraestructura. En eso no, ni tampoco disminuir salarios de personas trabajadoras o sindicalizadas o trabajadoras que están ubicadas en el menor escalón de la pirámide.

Este nuevo paradigma se convirtió en una política de Estado y se concibió para orientar la política económica hacia dos grandes objetivos: el combate a la corrupción y la redistribución del gasto social. Este ejercicio presupuestario parte de la convicción de que en el pasado, aun cuando los recursos estaban disponibles, no llegaban a sus destinatarios finales, debido a la falta de una distribución progresiva de la riqueza.

En este sentido, dentro del nuevo paradigma, el combate a la corrupción y la austeridad republicana componen lo que considero un marco ético de las finanzas públicas. Teniendo esto en cuenta, podemos abordar el fenómeno de sus dimensiones, dos de ellas: los ingresos y los egresos. En primer lugar, quiero referirme a los ingresos de la federación. Me parece pertinente abordar de esta manera este tema, ya que, por obvio que parezca, sin ingresos no es posible financiar ninguna acción gubernamental ni cumplir con los fines del Estado, dicho esto en términos constitucionales y teoría del Estado.

Sin embargo, también es importante reconocer en qué condiciones se encuentra el Estado en materia de recaudación fiscal. Históricamente, el Estado Mexicano ha padecido una profunda debilidad fiscal que se remonta a nuestro nacimiento como nación independiente. Únicamente en momentos de gran legitimidad política ha sido posible superar esta condición. Para ilustrar esta situación, quisiera compartir dos breves ejemplos que nos pueden hacer recordar estos escenarios. En la década de los años 20, el Estado fue capaz de aplicar un impuesto, en los 20, a las herencias y al capital, como resultado de un contexto en el que la superación de las desigualdades se convirtió en un imperativo de las metas sociales de la Revolución. El caso contrario lo encontramos 40 años más tarde en la década de los 60, cuando el Gobierno propuso una reforma fiscal de gran calado, que fracasó ante la ausencia de una demanda social de igualdad y el temor del Estado de confrontarse con las élites económicas.

Estos ejemplos permiten poner el foco de atención sobre el fenómeno de la legitimidad política del Estado, ya que su fortaleza fiscal depende de la aceptación social, de la necesidad de superar una situación de injusticia, abuso o inequidad. Esta debilidad fiscal se traduce en la existencia de un sistema regresivo, esto aunado a la percepción de que los impuestos terminan siendo mal utilizados, mal usados, desviados y aprovechados personalmente, que es causado por la corrupción y que coloca a México entre los países más desiguales a nivel mundial, comparado sólo con Sudáfrica o Chile o Brasil.

Entre 2001 y 2012, la tasa de recaudación tributaria como proporción del PIB osciló de forma descendente, entre el 9.1 por ciento y el 8.8 por ciento. Para 2018, como resultado de la última reforma que amplió el espacio fiscal, al modificar el IEPS, se alcanzó una recaudación proporcional del 13.1 por ciento; colocándonos en el lugar 106 de la lista del Banco Mundial en Ingresos Tributarios. Para revertir las distorsiones del sistema fiscal, la actual Administración, el actual Gobierno, entendido este en sus poderes, se concentró en abatir la evasión como uno de los principales problemas de la recaudación tributaria. De acuerdo con datos del SAT, en 2009 México perdió aproximadamente el 3 por ciento del PIB, por este concepto: el de la evasión fiscal. Esto motivó que el Congreso de la Unión modificáramos las leyes para establecer penas a este tipo de prácticas, en un esfuerzo por fortalecer al Estado frente a quienes se rehusaban a cumplir con sus obligaciones fiscales.

El resultado inmediato fue que durante la primera mitad del actual gobierno, el SAT recuperó cerca de los 700 mil millones de pesos, equivalentes al 3.5 por ciento del PIB. Bajo este nuevo esquema, bajo este nuevo sistema o forma o paradigma; el Estado mexicano fue capaz de recuperar poco más de la proporción de ingresos tributarios que se evadieron o condonaron por parte del Gobierno, a grandes trasnacionales, que no menciono ningunas para no generar un desconcierto o una descalificación, que no es ese mi propósito. En consecuencia, para el 2020 se recaudó una proporción del PIB de 14.4 por ciento, superior a las tasas registradas en los últimos 20 años. Incluso, en el contexto de la crisis ocasionada por esta pandemia del Covid-19, que ha devastado la economía y nos ha puesto en un lugar de vulnerabilidad. Estos resultados del 2020 de recaudación y la proporción del PIB, del 14.4 por ciento, no es menor, porque detrás de ella están acciones y modificaciones legislativas que las acompañaron y que tenían por propósito, por objeto, reconstruir la legitimidad del Estado en materia impositiva, y sentar los precedentes necesarios para evitar la defraudación fiscal, convirtiéndola en una práctica peligrosa que no deja espacio para la impunidad.

Ahora bien, cómo se emplean estos recursos recaudados hasta ahora; esta proporción de aumento en el PIB, en ingresos. La propuesta que se ha puesto en marcha y que estamos deliberando en el seno del Congreso, consiste en replantear el ejercicio del presupuesto público para priorizar el gasto social y la inversión pública. Es decir, el Estado de bienestar social como prioridad y la infraestructura, el gasto de inversión. Respecto al gasto social, es importante señalar que en las últimas tres décadas se incrementó gradualmente, pero no de manera suficiente, para poder consolidar un Estado de bienestar integral. Entre 1990 y 2018, este gasto pasó de ser 3.1 al 7.2 por ciento, como proporción del PIB. A pesar de los avances, se encuentra muy lejos del 20 por ciento que promedian los países desarrollados y otras potencias emergentes. Por ello, en el ejercicio del gasto social de esta Administración, se prioriza a los hogares mexicanos que concentran mayores niveles de pobreza. 

Los protagonistas de este gasto social son las personas adultos mayores quienes viven con alguna discapacidad o los estudiantes y las estudiantes. La modalidad adoptiva para hacer llegar estos recursos a quienes más lo necesitan, son las transferencias directas no condicionadas, mismas que alcanzaron en conjunto una proporción de 1.3 por ciento del PIB en los últimos dos años, concentrando tan solo en 2020 un presupuesto cercano a los 95 mil millones de pesos. El objeto de estos programas sociales, el propósito, el objetivo central, es atender uno de los renglones que se descuidaron durante décadas, las últimas décadas: la reconstrucción del tejido social para atender las causas sociales de la violencia, de la desigualdad, de la corrupción. Respecto a la inversión pública, los principales proyectos de infraestructura de la actual Administración, buscan romper con la inercia del gasto público con tendencia a la baja, producto de la escases y de la falta de capacidad fiscal, el incremento de la deuda pública y la priorización del intercambio internacional sobre la productividad de bienes no comerciales.

Desde una perspectiva comparada, China alcanzó para 2011 una inversión total del 48 por ciento de su PIB, bajo un modelo de desarrollo basado en la complementariedad de la inversión pública y privada. Tampoco es correcto satanizar la empresa privada o disminuir su importancia frente al sector público. Creo que se puede complementar, como lo hizo China, país eminentemente comunista, con un único partido y en donde los derechos humanos es una de las asignaturas que el mundo reclama a ese país, sin que yo me inmiscuya en su sistema político chino. Pero, México por su parte, alcanzó su mejor momento en 1981, con el 31 por ciento del PIB, un porcentaje que evolucionó a la baja, oscilando entre el 21.5 y 22.9 por ciento, entre 2000 y 2018.

En este rubro, las tasas de inversión en proporción al PIB, también palidecieron frente al 25 por ciento que se considera como el mínimo para alcanzar niveles de crecimiento elevados y sostenidos. En este contexto, cobra particular importancia los proyectos de infraestructura impulsados por el actual Gobierno, orientándolos a distintos objetivos. Desde nuestro punto de vista, a equilibrar las oportunidades de desarrollo entre el norte y el sur de nuestro país; fortalecer la soberanía energética nacional; así como abrir nuevos mercados internacionales. Después de plantear el nuevo paradigma de las finanzas públicas en México, es importante revisar de qué manera se han construido sus bases desde el Congreso de la Unión, de esta Sexagésima Cuarta Legislatura. Primeramente, se tiene que decir que en la aprobación de los presupuestos de egresos y las leyes de ingresos anuales, se atendió a una nueva normalidad social y también a una nueva realidad política; sin excesos, sin fanatismos, sin dogmas.

Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Austeridad Republicana, y las modificaciones relativas a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; se ha establecido este criterio como una política transversal en toda la función pública. Con este propósito también se estableció que ninguna persona servidora pública, podría recibir una remuneración o retribución por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el titular del Poder Ejecutivo Federal.

Otras particularidades de las declaraciones y de las decisiones financieras del nuevo Gobierno, son la no contratación de nueva deuda para enfrentar la contingencia sanitaria y el no haber aumentado ni creado nuevos impuestos, a diferencia de otros países de Latinoamérica y del mundo. En cuanto a las reformas constitucionales relevantes para el sistema financiero, algunas están pendientes, pero podemos resaltar las modificaciones al artículo 28 constitucional para prohibir las condonaciones y las exenciones en el pago de impuestos, que en el pasado representaron perjuicios para la hacienda pública, además de generar desequilibrios en materia de competitividad.

Asimismo, se reformó el artículo 74 constitucional, para eliminar la figura de la partida secreta en el Presupuesto de Egresos, a fin de atender el principio de máxima publicidad en el manejo de la información no reservada; poniendo fin a los privilegios, abusos y corrupción que generó el uso discrecional de los recursos públicos a través de esta partida secreta. Ya no más partidas secretas. Asimismo, mediante una iniciativa que presenté ante el Senado, se aprobó la reforma a la Ley del Mercado de Valores para habilitar la firma electrónica avanzada en la contratación de servicios bursátiles, facilitando las operaciones a distancia, con el objetivo de dar mayor acceso a los servicios financieros, especialmente durante la contingencia sanitaria. 

Otra de las más importantes reformas al sistema financiero fue la reforma al Código Fiscal de la Federación, para establecer penas de hasta nueve años de prisión a quien expida o enajene comprobantes fiscales que amparen operaciones falsas, inexistentes o actos jurídicos simulados. Además se estableció que este ilícito será perseguido como un delito cometido en delincuencia organizada. Claro, cuando exceda el monto de los siete millones 800 mil pesos, ameritando la prisión preventiva oficiosa. Se aprobaron también reformas a ordenamientos vigentes, como a la Ley del Servicio de Administración Tributaria, para establecer como requisito para ser jefe de dicho instituto, contar con título profesional, al menos con 10 años de antigüedad, con estudios especializados en la materia y no desempeñar otro cargo dentro del servicio público.

Estas medidas, así como la prohibición de la condonación de impuestos que han reforzado los principios de equidad, proporcionalidad y legalidad en las contribuciones, permitieron que en el 2020 aumentara la recaudación, pese a la crisis económica; lo que fue reconocido por la Comisión Económica para América Latina y El Caribe, sin que por ello hayamos llegado a las metas en esta materia. Por otro lado, siguen en trámite legislativo reformas con el objetivo de introducir la bancarización entre la población joven, mediante la modificación de la Ley de Instituciones de Crédito, para establecer que a partir de los 15 años, las personas puedan abrir cuentas de depósito con ciertas limitaciones y autorizaciones de sus tutores.

Además se prevé incluir un nuevo capítulo a dicho ordenamiento denominado “De las garantías de audiencia de las personas incluidas en la lista de personas bloqueadas”, con el objetivo de dar certidumbre a las personas usuarias del sistema financiero. Como parte de la agenda de las primeras sesiones del próximo Periodo de Sesiones de la próxima Legislatura, se deberán revisar y, en su caso, aprobar la Convención Multilateral de Paris, para implementar las medidas relacionadas con los tratados fiscales destinados a prevenir la erosión de las bases imponibles y el traslado de beneficios.

Además es posible que en los próximos años se concrete un nuevo pacto fiscal entre la Federación, los estados y los municipios, que impliquen una reformulación de las obligaciones recaudatorias para mejorar la forma en que se distribuyan los recursos públicos y cómo avanzamos en una reforma progresiva o en una política de progresividad fiscal. Esta reforma podría incluir cambios de gran magnitud, como los impuestos digitales, para grabar actividades de las grandes empresas trasnacionales, que encabezan las listas de mayores ingresos en el mundo y que a la fecha compiten y a veces lucran en nuestro territorio en condiciones ventajosas respecto de las empresas nacionales.

Ha sido una exposición amplia. Podríamos, a manera de conclusión, aunque sea muy corta que, tanto las acciones ejecutivas como las reformas legislativas pretenden dar paso a una transformación de la economía nacional, en la que las finanzas públicas son el eje central, son fundamentales. Se busca eliminar la corrupción en el manejo de la Hacienda Pública, eficientar el uso del presupuesto y establecer bases en el sistema económico de mayor justicia fiscal; que busca y que tenga como propósito central la redistribución de la riqueza para romper con la inercia de la desigualdad social. Estimados amigos, podría dejarlo hasta aquí. 

Quiero decirles que el próximo viernes estaremos conversando con el Secretario de Hacienda; hay muchas inquietudes de los legisladores. Y desde ahora les puedo decir a los directivos del IMEF y a todos los que están conectados, que el Senado está pendiente de escuchar sus propuestas en esta próxima Miscelánea Fiscal, una vez que salgan los criterios de política económica y que nos envíen la Ley de Ingresos y conozcamos el Presupuesto de Egresos de la Federación. Todo esto comienza a desarrollarse a partir de los próximos días del mes de septiembre. Muchas gracias por su atención y muchas gracias por su invitación, y estoy a sus órdenes.